据介绍，国家发改委将继续以秸秆综合利用为核心，实施秸秆气化、秸秆清洁能源运营、秸秆固化成型等综合利用工程;同时组织实施和完善综合资源认定政策，落实国家税收优惠，推进生活垃圾综合利用发电工程。
国家能源局将积极推进农村生物质能利用，实现生物质能电力、液体燃料、燃气和热力等能源的生物原料种植收集、加工销售、利用产业一体化，促进绿色内需经济，构建城镇清洁能源体系。
农业部下一步将重点推进生物质能的技术创新，科学推动农村沼气发展，因地制宜开展秸秆能源化示范，实现节煤炉灶和炕的升级换代，推广生物质炉灶。
生物质能是一个交叉产业，既是可再生能源，又属于生物技术和生物产业的范畴。 与风能、核能、太阳能等新能源相比，生物质能具有独特的优势：资源来源广泛、利用方式多样化、能源产品多元化、综合效益显著。
它是惟一可转化为气、液、固三种形态燃料并具有双向清洁作用的可再生能源，包括生物液体燃料、生物质燃气、生物质成型燃料和生物质发电。开发利用生物质能，是发展低碳经济、循环经济和生态经济的重要内容，是促进农村发展和农民增收的重要措施，是培育和发展战略性新兴产业的重要任务。
中国农业大学农学与生物技术学院程序教授认为，发展生物质能源的意义主要表现在：首先，有利于保证国家能源安全，实现能源多元化，减少中国对煤炭、石油、天然气等传统能源的依赖;其次，有助于大幅减少温室气体排放，降低碳排放量，减少空气污染;第三，发展生物质能源也可有力帮助破解“三农”难题，显著扩大内需。生物质能源跟其他可再生能源比，是惟一的一种和农民直接发生“关系”的能源，而且发展生物质能往往对农民有利，因为生物质能原料是从农民手里获得的，所以如果要想解决“三农”问题，生物质能源是一个非常好的“抓手”。
资源丰富 市场广阔
中国生物质能资源广泛，主要有农作物秸秆及农产品加工剩余物、林木采伐及森林抚育剩余物、木材加工剩余物、畜禽养殖剩余物、城市生活垃圾和生活污水、工业有机废弃物和高浓度有机废水等。
其中可作为能源化利用的农作物秸秆和农产品加工剩余物每年约4亿吨，可供能源化利用的林业剩余物每年约3.5亿吨。适合人工种植的能源作物(植物)有30多种，包括油棕、小桐子、光皮树、文冠果、黄连木、乌桕、甜高粱等，资源潜力可满足年产5000万吨生物液体燃料的原料需求。
目前全国每年城市生活有机垃圾清运量约1.5亿吨，其中50%可作为焚烧发电的燃料或垃圾填埋气发电的原料，可替代1200万吨标准煤。厨余垃圾还可作为生物柴油的原料，每年可获得量约300万吨。城镇污水处理厂污泥年产生量约3000万吨，其中约50%可能源化利用。酒精、制糖、酿酒等20多个行业每年排放有机废水43.5亿吨、废渣9.5亿吨，可转化为沼气约300亿立方米。规模化畜禽养殖场粪便资源每年约8.4亿吨，生产沼气的潜力约 400亿立方米。
《生物质能发展“十二五”规划》显示，中国可作为能源利用的生物质资源总量每年约4.6亿吨标准煤，目前已利用量约2200万吨标准煤，还有约4.4亿吨可作为能源利用。
十八大报告提出，坚持走新型工业化、城镇化和农业现代化道路，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
根据官方公布的数据，过去五年，中国城镇化率由45.9%提高到52.6%，转移农村人口8463万人。据专家测算，到2020年，中国城镇化率将超过60%。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心副研究员王大伟撰文指出，未来，城镇化重点必需转向提高质量和数量并重，在每年提高0.8~1个百分点，新增1300万城镇人口，并同等享有城镇户籍人口公共服务的同时，要重点加快存量农民工市民化。到2020年，解决好农业转移人口市民化问题，同期基本完成中国的工业化和城镇化进程，据此，每年需要解决的农业转移人口市民化人口总量超过2500万。
程序表示，中国的生物质能市场广阔，数亿农民要实现“全面小康”，就得让他们能享受与城市居民一样的公共服务，即“均等化服务”。这其中一个很重要的方面，就是现代商品能源的服务。而目前，中国农民和城市居民享受的现代能源服务差距巨大：2007年城市居民和农民的人均年能源消费量分别是 1356kg和271kg标准煤。而且农民这271kg标准煤的消费量中一大半是秸秆、薪柴和粪便，城市居民1356kg的能源消费量则都是煤、气、石油等。
发展迟缓 不温不火
“从目前看，生物能源是惟一能大规模替代石油燃料的能源产品。”中国资源综合利用协会研究员张健表示，而且，生物能源表现出来的环境友好性也是其他能源望尘莫及的，既可以变废为宝，还可以做到连续循环，基本是零排放。
而程序认为，很多人只知有所谓“森林碳汇”，却不知还有汇容更大的“生物质能碳汇”;更不知道在所谓“低碳”、“零碳”之外还有“负碳”的生物燃料。
所谓负碳，是指从人畜粪尿制取的沼气再提纯为生物天然气作燃料，以全生命周期计，其碳排放当量是负值。数据显示，生物天然气作车用燃料，每获得 1兆焦做功的能量，碳排放当量是-62公斤。对苦于碳排放总量不断增加、对策又极为有限的中国来说，生物能源恰如“雪中送炭”。
然而，生物质能源的发展却一直步履蹒跚，不温不火。据统计，世界范围内生物质能源占所有一次性能源的比例仅为13%。环顾全球，只有极少数国家真正实现了绿色发展。大力开发生物能源(主要是生物质成型燃料和沼气——生物天然气)的瑞典就是杰出的代表。当前，可再生能源占瑞典一次能源年消费量的比例，已上升到46.35%，而仅生物能源一项，占比就达到31.7%。
相比之下，中国生物能源占一次能源的比例，连0.5%都未达到。而且相比太阳能、风能的成倍增长，近5年来，中国生物质能源总量发展严重滞后。在《可再生能源发展“十一五”规划》中，只有生物质发电和生物柴油完成了既定目标，而沼气利用量只完成了大约2/3，生物质固体成型燃料只完成了1/2，非粮燃料乙醇则仅完成了既定目标的10%左右，一个主要原因在于国家的产业扶持政策没有跟上。
从中国“十二五”可再生能源发展规划中不难看出，与水能、风能、太阳能等相比，生物质能的投入和推广力度仍显单薄。“十二五”时期，可再生能源新增发电装机1.6亿千瓦，其中常规水电6100万千瓦，风电7000万千瓦，太阳能发电2000万千瓦，生物质发电750万千瓦。
7月15日，《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》出台。这份文件进一步细化了国务院提出的刺激国内光伏需求的“国六条”，将2015 年国内光伏发电装机目标在2000万千瓦基础上再上调75%，今后3年将新增装机容量3000万千瓦，并首次明确电价和补贴机制以及光伏准入门槛。
目前，生物质能产业化规模和程度最高的还是在发电领域，包括垃圾发电、秸秆发电、沼气发电等。数据显示，国内有上百家生物质电厂，2012年生物质能发电量约800万千瓦，但生物质直燃发电平均上网电价0.75元/千瓦时，远高于燃煤发电成本。
光大证券发布的研究报告称，生物质能的发展趋势朝生物质制气、燃料乙醇、生物柴油和航空煤油的方向发展，但目前这几个行业尚处在起步阶段，技术不成熟，装备没有产业化。
业内人士告诉记者，生物质能项目的专业化市场化建设管理经验不足，产品、设备、工程建设和项目运行等方面的标准不健全，检测认证体系建设滞后，缺乏市场监管和技术监督。成型燃料市场尚未完全开发，农村生物质能项目产业化程度较低，可持续发展能力不足。
“生物能源之所以长时间长不大，主要是产业模式比较模糊，产业链条复杂、繁琐。”中投顾问研究员田艳丽说，以秸秆生物质能源处理为例，本意并非是生产石油替代品，而是为了处理农业垃圾。同样，以城市垃圾为原料的生物能源项目也存在定位不清的问题。相对来说，太阳能、风能、水能等新能源产业发展的目的十分明确，因此，在资金投入、产业规划、政策制定上十分容易操作。
原料不足 渠道不畅
据媒体报道，国内生物质发电产业龙头凯迪电力，受制燃料缺乏，过半生物质电厂处于半停机状态。对此，凯迪电力表示，目前公司运行电厂里，确实只有少部分电厂满负荷运转，大部分电厂因缺乏燃料，处于半停机状态的说法基本属实。
刚刚辞职的凯迪电力原董事长陈义龙在6月28日召开的股东大会上向媒体表示，当初进入生物质发电项目时，确实有些理想化，如今出现很多当初没有考虑到的困难，但生物质发电的方向绝对不会变。他指出，生物质发电和生物质燃油项目，目前最大的瓶颈仍是原料不足。
据江苏省电力行业协会透露，江苏已建成投运的十几家生物质发电厂，家家亏损。曾号称装机容量“世界第三、中国第一”的兴化中科生物质发电厂，运行不到一年就因巨亏而停产。
国信集团新能源开发公司副总经理张军坦言，当年积极上马建设生物质发电项目，一方面是国家发展新能源的鼓励政策的吸引，一方面地方政府也承诺帮助企业把秸秆收上来，没想到秸秆收集难，直接影响了发电成本。
最新数据显示，在生物柴油发展的黄金期，国内涉足企业数量一度超过300家，截至目前，这一统计数据缩水了九成。
业内人士透露，现在国内生物柴油厂家全线生产的就剩下30家了，其他的厂家是停产或半停产状态。原料供不上、销售打不开、政策扶持不到位是造成多数生物柴油生产厂家停产的原因。
尽管生物柴油的各种指标与石油路径产柴油一样，采用生物柴油的汽车，可减少二氧化硫和铅的排放，但很多车主对生物柴油并不感兴趣，原因在于担心生物柴油对汽车造成损害。
“其实不仅仅是车主，很多地方政府对生物柴油的性能、优缺点也不是很了解，虽然国家在生物柴油方面出台了一些指导性、扶持性政策，但到了地方，执行起来就不是很理想了。”成都益优生化有限公司工作人员杨丽鸿无奈地表示。
与生物柴油生产企业一样，原料供应、终端销售的问题同样困扰着燃料乙醇、生物航空燃料、生物燃气等生产企业。
农林生物质原料具有分散性和季节性特点，目前原料收集主要依靠人工和小型机械，运输主要依靠通用运输工具，缺乏完整的专业化原料收集、运输、储存及供应体系，收储运效率低，原料供应不稳定，难以满足生物质能规模化利用的需要。
专家介绍，生物能原料制约是实现产业化的“绊脚石”，一是运输成本，如果超过一定的运输半径，生物原料运输费用成本大幅上升，导致企业无利润空间;二是储存成本，生物质原料的季节性供应使企业储存成本成倍增加。
对于原料不足，程序认为，首先是某些企业乃至少数专业人员做计划时的盲目性;其次，一些生物质能源企业还像计划经济时代的工业企业那样，习惯于端着国家计划安排、调拨原料的“铁饭碗”，根本不想、也不善于和控制着生物质原料的成千上万的农民打交道。比如，由于没有和农民形成互利的利益“共同体”，有的农民为了多卖钱，就可能会掺杂使假，如在秸秆里泡水、掺土以压秤。因此，厂家必须重视和农民建立互利共赢的关系，从而在数量、质量、价格上确保原料的供应。
阳光凯迪新能源集团董事长陈义龙在文章中也指出，生物质能源产业发展中要创新一种善于同农民打交道的原料收购模式。前期涉足生物质能源的企业在这一点上对困难估计不足。发展生物质能源产业必须宣传发动亿万农民参与、支持并使其受益;必须依靠各级政府支持建立原料收购市场的诚信体系;必须优化收购系统的业务流程，坚持流程标准化、作业机械化、过程信息化建设;必须像中国每年5亿多吨粮食收购工程一样，取消中间商与经纪人，实行公开透明的阳光收购。
此外，技术也是中国生物能源产业发展的瓶颈。目前，国内生物质能利用技术和装备处于起步阶段，仍未掌握循环流化床气化及配套内燃发电机组等关键设备技术，非粮燃料乙醇生产技术需要升级，生物降解催化酶等核心技术亟待突破，生物柴油生产技术应用水平还不高，航空生物燃油、生物质气化合成油等技术尚未产业化。生物质能综合利用水平低，转换效率有待提高。
政策扶持 市场驱动
近年来，为应对国际能源供需矛盾、全球气候变化等挑战，越来越多的国家将发展生物质能作为替代化石能源、保障能源安全的重要战略措施，积极推进生物质能开发利用。
美国提出到2020年生物燃料占交通燃料的20%，欧盟提出到2020年生物燃料占交通燃料的10%，瑞典的目标是到2020年交通基本不再使用石油燃料。
中国的生物质能发展目标是：到2015年，生物质能产业形成较大规模，在电力、供热、农村生活用能领域初步实现商业化和规模化利用，在交通领域扩大替代石油燃料的规模。生物质能年利用量超过5000万吨标准煤。其中，生物质发电装机容量1300万千瓦、年发电量约780亿千瓦时，生物质年供气 220亿立方米，生物质成型燃料1000万吨，生物液体燃料500万吨。
在财政支持方面，欧美国家主要采取财政补贴、税收优惠等措施支持生物质能发展。德国对沼气发电给予电价补贴，瑞典对使用生物质成型燃料采暖的用户提供资金补贴，美国等国家对燃料乙醇和生物柴油实行减税政策。一些国家制定车用燃料中生物燃料含量的强制性标准，推动生物液体燃料在交通领域的使用。
在研发支持方面，欧美国家将现代生物质能技术作为重要的新能源技术。从2009年开始，美国的新能源计划对科技研发投入已经超过了新能源市场回报额。美国凭借其在农业领域的竞争优势，以及在制造技术、酶催化剂、原材料研究和白色生物技术四项技术上的绝对领先地位，在全球范围内大力推动生物能源的开发和利用，最终形成以生物技术、农业和生物能源为核心的低碳经济增长模式，继续引领世界经济增长。
相对于欧美的政策扶持，中国生物质能产业虽然也有一些财政补贴、税收优惠等政策措施，但大都采用“一刀切”的方式，而且设置门槛过高，补贴力度也不及风能、太阳能。
中国农村能源行业协会生物质能专委会秘书长肖明松表示，现在从事生物质能的大部分是中小企业，很多企业达不到补贴标准。比如秸秆利用项目可获得财政部补贴的标准为，企业注册资金1000万元，年利用秸秆1万吨，这个标准有点高。另外，生物质发电补贴必须要求100%的生物质燃料，而目前很多燃煤机组只需要做很少的投入和技术改造，就可以混烧5%～10%的生物质燃料，但是这类项目也无法获得补贴。另外，企业一般年底上报项目，第二年5月份才能获得补贴，补贴下发的周期太长。
据了解，农业部门对秸秆收储也有补贴政策，但门槛高，要求收储点必须达到6万吨才享受补贴，事实上很少有企业能达到这样的标准。
作为国家鼓励类投资项目，生物质电厂除了享受国家给予的0.75元/度的上网电价外，在规划、用地、环保、税收等方面并无优惠。而纵观生物质发电走在世界前列的国家，无不在价格激励、财政补贴、减免税费等方面展现政府的推手作用。专家建议，对于这样一个朝阳产业，政府应当从秸秆资源分布角度，完善规划布局。同时，建立包括土地、环保、税收、运输等在内的支持发展政策体系，扶持、引导生物质电厂建立完善有序的秸秆收储体制，为生物质发电项目健康和可持续发展提供有利的政策和市场环境。
对于生物柴油的税收优惠，财政部国家税务总局下发了《关于对利用废弃的动植物油生产纯生物柴油免征消费税的通知》(财税[2010]118 号)。从2009年1月1日起，国家对利用废弃的动物油和植物油为原料生产的纯生物柴油免征消费税，但需同时符合两个条件：生产原料中废弃的动物油和植物油用量所占比重不低于70%;生产的纯生物柴油符合国家《柴油机燃料调合生物柴油(BD100)》标准，而且对“废弃的动物油和植物油”的范围进行了专门明确(财税[2011]46号)。
能源专家周勇刚表示，只有通过国家层面的政策引导和扶持，大力推广生物质能源，让全社会更加了解生物质能源的价值和前景，才能推动项目产业化。
当然，定价机制和财税补贴激励政策也要分层设计，更加细化，更加照顾到中小企业。为了促进生物质能产业健康发展，除了加强政策引导和扶持，健全完善政策体系，还必须充分发挥市场机制作用，不断提升生物质能产业的市场竞争力。
程序指出，目前不少生物质能企业采取“直接、硬挤”的市场策略，这也是有问题的。很多人以为生物质能源只要做出来就有市场，其实不尽然。化石能源占领市场已经有上百年了，生物质能源要想挤占化石能源原有的一部分市场份额，不讲策略是不行的。单单靠国家政策的扶持，比如强制性规定在汽油中掺生物乙醇，并不能解决根本问题。
比如现在有若干生物质固体成型颗粒/块燃料生产厂家十分不景气，有的甚至到了倒闭的边缘，这往往是市场策略出了问题。厂家指望颗粒燃料直接在市场上卖，但是多数情况下生物颗粒燃料的价格比煤优势不大，有的还需要专用锅炉，因此必然缺乏市场竞争力。我认为生物质能源要想真正发展，必须努力去找到那个应该能正确发挥作用的地方，即所谓“生态位”市场。
如何理解“生态位”市场?就是说，厂家不直接将颗粒燃料投入燃料市场，而是去“卖”能源服务。例如，不少用能单位需要取暖，需要热水、热气供应，过去它们是依靠烧煤或重油，这样空气污染会很严重。现在请它与颗粒燃料企业签订协议，后者把所有的供暖和供热需求包下来。生物质能企业在满足能源需求而且盈利的同时，还解决了用户原来使用化石能源产生的环境污染问题。
陈义龙认为，选择从农村能源市场进行体制机制改革，现在的条件与时机最为成熟。中国农村能源市场占中国能源消费市场比例较小，目前还不到能源总消费量的30%。农村地广人稀，能源商品供应集中度远低于城市。以农村能源市场为突破口进行改革，实现“让百姓分享改革的红利”，把创新与竞争机制引到中国广大农村能源市场，具有很强的可操作性。
在中国农村能源市场建设过程中，应优先选择农村能源市场最急需最短缺的柴油和燃气制品。通过制定政策和法规，对农、林业废弃物收购市场要像国家对石油、天然气、煤炭资源一样进行专营管理。制定公平的支持生物质燃油燃气企业发展的产业政策，对非粮生物质燃油燃气的生产和流通来说，要加大财税支持力度。对项目建设实施各种税费的减免，对商品销售税费应实施即征即返的优惠税收政策，以及享受替代原油进口的补贴政策。在物流上给予免征过路费、过桥费的政策优惠。国家绿色能源示范县要在新技术的基础上提高标准，真正推动中国农村分布式能源模式的建设，全面推进农村能源市场形成以生物质能源为主体的基本格局，构建自主安全稳定的农村能源体系。
