高能耗、高污染、高排放、低效率的增长模式，既破坏了人类赖以生存的生态环境，又难以维系经济的可持续发展。中国能否在未来几十年内走在世界环境治理与经济发展的前列，很大程度上取决于低碳发展的能力。中国应该积极制定与低碳发展相适应的公共政策，建立与低碳发展相适应的生产方式和消费模式。


　　鉴于生态环境的外部性特征，实施以政府为主导，以企业、NGO和公民为主体共同参与的低碳新政，必须在如下几方面进行公共政策改革与创新:


　　第一，优化财税体制，实现税收和补贴双转移。财政和税收政策是发展低碳经济的理想手段。相对于行政手段而言，财税政策作为一种经济调节杠杆，虽然“软”，但可以起到激励和引导的作用。改革和优化财税体制，提高影响气候变化种种行为的征税额，对二氧化碳等温室气体排放量大的行业考虑征收碳税，所征税额用于补贴低碳行业，可以大大降低碳排放。芬兰自征收碳税以来，相比2000年的排放水平，二氧化碳税的减排效果大约为2～3个百分点；瑞典、挪威和冰岛的减排效果更明显，约为3～4个百分点；而丹麦的二氧化碳排放总量则出现了绝对下降，由此可见碳税征收对减排有较强的约束力，具有现实可操作性。其实，不但税制需要转移，补贴也需要转移，要取消鼓励多烧煤和多耗油的补贴，将补贴用于风能、太阳能、地热能等能源。同时，建立生态补偿机制，统筹城乡环境保护工作，形成碳源和碳汇城乡互哺的新格局。


　　第二，调整能源结构，开发可再生能源。我国目前是高碳的能源结构，化石能源占整体能源结构的92.7％，其中高碳排放的煤炭占到了68.7％，石油占21.2％，这种以煤为主的资源结构导致了高强度的碳排放。长期以来，以煤、石油等化石能源为基础的粗放能源利用系统，因其基础设施、机器设备的投入，使用期限均在15年乃至50年以上，在未来相当长的时期内这种能源利用系统难以得到根本性改变。因此，当前调整能源结构的重点是提高能源利用效率，降低能源强度，使单位GDP的能耗和碳排放逐步降低。为此，必须制定可再生能源专项发展规划，设立可再生能源专项扶持资金，规划建设可再生能源基地，加大招商引资和环保企业培育力度，积极发展太阳能光伏、风电和生物能源。在生产、生活领域积极推广太阳能、沼气、天然气、地热等清洁能源综合利用，合理调整煤、电、油、气使用比重，最大限度地减少煤炭、石油等化石燃料的使用，降低电源结构中的煤电比重，提高气电、太阳能发电、生物质能发电的比重，不断促进能源结构调整。


　　第三，理顺价格机制，建立与低碳相容的定价体系。非低碳本位的价格机制是低碳新政推行的主要障碍，因为在非低碳本位的市场经济机制中，资本不会非理性地舍弃传统的廉价能源而去利用那些较为昂贵的低碳能源和低碳技术。因此，推行低碳新政必须建立与低碳政策相容的价格机制。当下，我国能源价格领域存在局部的政策悖论:一方面，提倡节能；另一方面，整个价格机制又在鼓励大家耗能。如果我们的能源价格机制不调整，就只会继续鼓励产业耗能，同时造成生活耗能更加不平衡、不平等。因此，节能减排首要任务便是理顺能源价格机制。当前的能源价格相对于资源和环境的承受力来说偏低，而提高能源价格、降低能耗强度可以促进节能减排。近年来，西南地区、长江中下游旱情持续加重，生产、生活用水极其紧张，而有些地区水资源浪费现象严重；从南到北，蓄水层遭到过度抽汲，地下水位下降；水力发电增长很快，水坝和河水分流导致许多河流干涸。因此，分段提高水价，严格执行差别水价、电价，有助于减少浪费，提高水的利用效率，改善缺水局面。


　　第四，引导金融资本低碳化配置，孵化低碳产业。联合国环境规划署2009年3月发布的《全球绿色新政》报告认为，经济危机、环境危机等多重危机的共同根源就是大量资本的错误配置，即过度地将有限的资本配置到化石能源、结构化的金融资产及其衍生品方面，而在可再生能源、公共交通、可持续农业、土地及水资源方面投入较少。虽然造成这些危机的原因各不相同，但从根本上来看它们都具有一个共同特征:资本的总体分配不合理，大部分资本涌入了房地产、矿物燃料和附带嵌入式衍生产品的结构化金融资产，而用于投资可再生能源、节能、公共交通、可持续农业和水土保护的资本却十分有限。


　　当前，我国低碳技术项目特别是大规模的示范项目的投资主要依靠政府临时拨款和政策贷款，然而金融系统对低碳技术项目支持不够，多数银行不选择对低碳技术项目融资，即使部分银行实施融资，其信贷放款数量也非常有限，不能满足低碳技术发展的资金需求。因此，政府应加大政策支持力度，力促金融机构通过杠杆和利益传导机制广泛地影响其他行为主体的投资行为，引导金融资本积极参与环境问题的解决。政府政策支持设立低碳产业孵化基金，政府财政和金融资本以一定比例向低碳产业孵化基金注入原始资本，支持低碳技术的研发与市场运作。同时，银行发行低碳银行卡，设立低碳基金帐户，鼓励企业与居民将储蓄以低碳基金形式存入银行，基金投资所得利润以红利形式发放给储蓄主体，通过多种形式运作社会资本，孵化低碳产业。


　　第五，建立碳排放总量控制与交易机制，力促企业自主减排。当前，节能减排工作由中央政府主导和以行政手段为主，主要依靠节能减排指标的层层分解来约束地方政府和企业，由于缺少长效机制，能耗高的企业缺乏加大投入的内在动力和外在压力。国家直接进行指令性和控制性干预成为一种通常的回应性手段，但是这种干涉方式由于资金不足、监督不力等原因，存在一些漏洞和松懈的地方。政府在减排问题上应着手建立一个以市场为基础的总量控制与交易机制。首先，对一个地区内的排放量进行测定，确定一个较低的排放总量指标；然后将碳排放权量化并分配给生产企业，赋予其流通性，以制度保障那些采取了有效减排措施而有多余排放权的企业，可以通过出售多余排放权而获利。那些实际排放量超出配额的企业，将不得不购买其他企业的多余排放权或接受相应的惩罚。生产成本的增加，将促使企业自主减排以降低成本，从而使整体的碳排放量呈现下降趋势。作者系广州大学公共管理学院院长