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[良好农业规范]食品农产品认证监督管理 [复制链接]

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只看楼主倒序阅读使用道具楼主发表于: 2023-07-29

关键词：食品农产品认证监督

产品质量和品牌信誉是认证食品农产品的生命线，食品和农产品认证规模越大，社会认知度越高，越是需要加强政府监管。如果产品质量和安全出现问题，市场秩序不规范，不仅影响单个企业和产品形象，而且损害消费者利益，甚至动摇食品和农产品认证的根基。目前，在食品和农产品认证发展过程中，还不同程度地存在“重认证、轻管理，重标志、轻标准”现象。少数产品存在质量、安全隐患，部分企业放松质量管理，认证标志使用混乱，一些地区市场秩序有待规范，必须予以高度重视。全面加强对食品和农产品认证监督管理，保证认证机构严格按照标准和规则开展认证活动、生产企业按标准进行生产经营活动，确保食品和农产品标志在使用上做到合法、真实、有效，对于实现农业可持续发展、保护环境和提高食品和农产品安全水平，具有十分重要的意义。行政监管是我国“五位一体”认证监督体系的重要组成部分，通过监督检查活动，可不断完善食品农产品认证监督体系，创新认证监管模式，推进地方认证监管部门牵头，相关部门配合执法监督工作新机制的建立，逐步实现“区域实施、齐抓共管”的新局面。

    为加强食品农产品认证有效性的监管，国家认监委从2004 年开始每年组织开展食品农产品认证有效性专项监督检查，对有机产品、绿色食品、无公害农产品认证机构、生产企业进行了检查并对获认证产品进行了抽查，还在全国范围内组织了食品和农产品标志专项监督检查。从2009 年开始，指导和组织地方两局开展食品农产品认证日常监管。通过几年的食品农产品认证监督检查，基本摸清了我国食品农产品认证机构、获证企业现状，培养了一批食品农产品认证监管专
业技术人员，积累了一定食品农产品认证监管经验。
一、食品农产品认证监管职责与责任
根据《认证认可条例》第 55 条规定，各地质量技术监督部门和各直属出入境检验检疫机构作为地方认证监督管理部门对本辖区内认证活动实施监督管理。国家质检总局《关于印发《关于进一步加强和改善认证行政执法工作的意见》的通知》（国质检认联【2007】146 号）、国家认监委《关于印发《关于进一步改进和深化认证监管执法工作的指导意见》的通知》（国认法［2008］14 号）也进一步明确：认监委和各级质检部门是我国认证活动监管和执法主体，认监委履行全面组织、协调、督导全国认证监管执法工作职责；各直属出入境检验检疫局和各省、自治区、直辖市质量技术监督局（即各省级质检部门）履行本辖区内认证监管执法工作的具体组织部署、协调指导、监督检查以及违法案件督办、查处职责。各省级质检部门的职责是“按照总局、认监委和所在局认证监管工作目标，拟定本辖区认证监管规划、计划；制定本辖区认证监督检查计划并组织实施；推动认证制度在本辖区的实施；指导、协调本辖区认证监管工作；负责本辖区认证市场和认证活动的监督管理工作。”
    在执法依据方面，要首先收集认证认可通用的法律法规和规范性文件，包括《认证认证条例》、《认证咨询机构管理办法》、《认证证书和认证标志管理办法》、《认证培训机构管理办法》、《认证及认证培训、咨询人员管理办法》等，这些法规和规章适用于所有的食品农产品认证制度，对于特定认证制度，还要识别专门针对这种认证制度的规章、规则、规范性文件等，如《有机产品认证管理办法》、《无公害农产品管理办法》、《无公害农产品标志管理办法》、《饲料产品认证管理办法》等。除认证认可法律法规和规范性文件外，还要主动收集和整理与食品安全、产品质量相关的法律法规。如2009 年刚刚发布的《食品安全法》通过依法建立严格的食品安全管理制度,进一步明确了包括监管部门在内的食品链中各部门的职责。如第75 条规定调查食品安全事故，除了查明事故单位的责任，还应当查明负有监督管理和认证职责的监督管理部门、认证机构的工作人员失职、渎职情况。（本手册附录中列出了部分相关法律法规名称和条款）

   因此，要充分认识到肩负职能与责任，将食品农产品认证有效性监督检查作为食品安全监督管理的重要组成内容，不断提高认证监管工作的有效性。
二、食品农产品认证监管的特点
与其他认证制度相比，食品农产品认证的特点主要体现在以下几点：
1．从监管涉及范围和数量来看，食品农产品认证种类多，数量大，涉及领域广。目前食品农产品认证制度数量达到10 种，认证证书数量也超过了7 万张，涉及领域涵盖了生产、加工、流通、外贸等领域。食品农产品认证企业分布分散，多位于郊区、边远地区，交通不便。
2．从食品农产品认证发挥的作用来看，能为食品安全保障、环境保护、三农问题的解决提供有力支持，在这些工作中也发挥了重要作用。
3. 从国家重视情况看，党中央国务院对食品农产品认证发展非常重视，十七届三中全会报告中专门提出要支持发展有机农业，近年国务院1 号文件中也多次提到了要大力发展无公害、绿色、有机、GAP 等认证；国务院各个部门对食品农产品认证发展非常重视，从不同角度提出了促进促进发展的措施，列入了本部门的发展规划、十一五、十二五规划等。
4. 从监管难度来看，地方两局普遍缺乏专业技术人员，同时监管活动还涉及工商、农业等部门，需要沟通、协调的事务很多。食品农产品的流动性也为监管带来了困难，产品的销售地与产地往往跨度很大，还有一些企业的基地分布在不同的地区和省份。
5. 从所负责任来看，《食品安全法》第75 条规定：“调查食品安全事故，除了查明事故单位的责任，还应当查明负有监督管理和认证职责的监督管理部门、认证机构的工作人员失职、渎职情况”，对有效实施食品认证有效性监管提出了更为严格和明确的要求。

三、食品农产品认证监管形式和内容

食品和农产品认证监管按照监管对象可以分为以下三种方式：

1. 认证机构现场检查。是指对认证机构的认证过程和认证结果有效性的监督检查。检查的依据是认证基本规范和认证实施规则，如可以对认证机构管理体系、认证程序、认证档案进行检查，还可采用见证监管的形式，即在认证机构对申请认证组织现场检查/评审时，由监管人员见证其检查评审过程。对认证机构开展认证活动的监管要特别注意认证机构是否有超出认证机构批准资质范围开展认证，对认证实施规则规定的产品种类外产品和企业开展认证，及增加、减少、遗漏认证实施规则规定的程序的情况。认证机构应满足《食品农产品认证机构注册人员数量及专业要求》（国认注[2010]11 号）的最新要求。

2. 获证企业现场检查。检查依据是认证基本规范和产品/体系标准。对企业的生产活动进行检查，一是可以验证企业和产品是否持续符合认证依据标准，二是可以验证认证机构认证活动开展情况。对企业的检查要在充分了解标准，掌握标准基本要点的基础上进行。

3. 对获证产品进行检查。对获证产品的检查主要涉及产品认证标识的使用情况和产品是否符合标准规定的质量标准。认证标识监管主要针对有机产品、绿色食品、无公害农产品认证等产品认证和其他体系、服务认证的产品认证标志和认证宣传用语使用符合法规情况进行检查；产品检测主要是对获认证产品按产品检测标准进行检测，以验证产品在安全、质量方面符合认证标准情况。对获证产品进行检查，既可在生产企业进行，也可在流通领域如商场超市进行。能否在流通领域就认证违法行为进行执法，各地有所不同，不管如何，流通领域获证产品标识的使用是对认证活动的最终体现，从流通领域可以获得认证产品是否符合标准要求的信息，为对认证活动监管进行监管提供线索。

根据当前食品农产品认证发展现状，要重点查处获证组织、产品不能持续符合认证标准要求，买证、卖证，超期、超范围使用认证证书、认证标志；认证机构未依法有效实施跟踪调查、超范围认证，增加、减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定程序等违法、违规行为。

四、食品农产品认证监管的组织和实施
食品农产品认证监管主要分为以下几个过程。
1．确定任务来源和监管范围。省级质检部门根据总局和认监委的总体部署和安排，认真研究分析影响本地区认证市场秩序的全局性、普遍性问题，科学、合理地制定获证企业的巡查监管计划、认证活动行政监督计划，适时组织开展有针对性的监督检查。省级质检部门可结合产品质量监督抽查工作中国抽、省抽、定期监督检验等信息，确定本市认证有效性检查企业名单。
2．制定检查工作方案。作方案应明确时间、任务和人员，做好技术人员配备，落实执法监管责任，必要时制订检查表以便开展现场检查。
3．组织实施检查。监管人员按照规定内容对企业进行检查，并做好记录并搜集保存相关资料和证据。
4．后续处理。对企业和认证机构的违法违规问题，在证据充分的基础上，

按照有关法律法规实施行政处罚。对企业、认证咨询机构和认证机构的财产罚，由当地局实施，对认证机构和异地认证咨询机构的资格罚，由省级质检部门上报国家认监委实施或移交至所在辖区省级质检部门实施。属获证企业或者产品有违法违规行为的，要依法进行处理，并通报认证机构，强化证后监督，问题严重的，认证机构要撤销、暂停认证证书。达不到行政处罚的违规行为，可向相关认证机构或企业发出整改通知书，要求在规定期限内采取纠正措施、提交纠正措施证实文件及对问题的说明。

在实施行政处罚时，各出入境检验检疫机构应严格遵守国家质检总局2006年1 月28 日颁布的《出入境检验检疫行政处罚程序规定》（质检总局2006 年第85 号令）；各级质量技术监督部门应严格遵守原国家质量技术监督局颁发的《技术监督行政案件办理程序的规定》（1996 年9 月18 日原国家质量技术监督局令第46 号修正发布）、《技术监督行政案件审理工作规则》（1996 年9 月18 日原国家质量技术监督局令第48 号）、《技术监督行政案件听证工作规则》（1996 年9月18 日原国家质量技术监督局令第49 号）等国家质检总局有关行政处罚程序的规定。

五、食品农产品认证监管中需要注意的问题

认证行政监管是认证监督部门对认证过程及结果的确认，通过不同的行政执法手段验证认证过程和结果的有效性，但绝不能等同于认证机构的再审核，同时由于食品农产品认证监管涉及认证种类多，专业性、技术性较强，同时涉及生产、流通多个领域，农业、工商等多个部门，在监管执法中有几点需要注意：

一是准确的信息来源。在认证信息方面，要充分利用国家认监委“中国食品农产品认证信息系统”（ http://food.cnca.cn）。也可通过认可机构和认证机构网络渠道获得必要的信息，认可机构和认证机构有义务向各级质检部门及时提供认证监管执法工作中所需要的获证企业或者获证产品的相关认证信息和技术资料，并有义务应质检部门要求而提供必要的技术支持。

二是明确监管执法重点。食品农产品认证体系的建立和实施时间还不长，一些认证制度的还处在逐步规范和推进试点阶段，有的还带有一定行政色彩，因此食品农产品监管和执法的重点应是查处虚假认证、假冒伪造认证标志、超范围认证等冲击认证市场基本秩序的行为。而对于获得认证的产品，在认证标志使用、包装等不规范等行为应以引导、帮助其尽快达到要求为主，避免出现获得认证的产品受到反复检查，而假冒认证、虚假认证产品却得不到应有惩罚现象的产生。

    三是要因地制宜，逐步深入。目前我国推行的各种食品农产品认证制度发展程度不同，差别很大，如有机产品认证、HACCP 认证、食品安全管理体系认证发展相对比较成熟，而良好农业规范认证、饲料产品认证、食品质量（酒类）认证等认证制度刚刚起步，认证数量还不是很多；各种监督检查方式对监管人员能力要求和经费预算要求差别很大，如对认证机构、认证企业实施现场监督时，则对监督检查人员的技术能力要求较高，要求对认证审核程序、相关标准等比较熟悉，抽样检测则要求有充足的经费保障，各地应根据辖区内认证市场发展情况、监管人员能力和技术支撑情况、培训情况、经费预算情况等综合考虑，制订切实可行的监管计划。
    四是加强协调和配合工作。地方两局间要注重相互信息沟通和监管工作统筹安排、互相配合，同时各级质检部门还需通过加强与辖区内有关行业主管部门、行业协会的沟通，获取有效信息，有针对性地开展认证行政执法工作。在监管中还应增强全局意识，服务于国家经济建设大局，注意区分认证机构的认证行为和地方行政部门的行政行为。