在国家针对食品质量安全实行举报有奖的新形势下，一些职业投诉人受经济利益驱动，大多不针对食品内在质量和安全，而针对食品外部标识问题，集中批量地提出海量的投诉举报。他们将食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物都主观地纳入食品安全强制性要求范畴，即一切食品标签标注不规范的现象都是《食品安全法》、《特别规定》及国家食品安全标准所指的食品安全问题，必须进行处罚并给予举报人奖励。并时常就同一个申诉举报问题，穷尽申诉调解、行政复议、行政诉讼、公民信访、纪检监察、信息公开等一切可能的救济手段，以达到不获经济补偿不罢休的目的。这不仅耗用了巨大的社会和行政资源，给正常的行政管理和行政执法活动增添了巨大负担，而且对市场主体的营商环境造成了无法估量的负面影响。如何正确认识和处理职业投诉人投诉举报食品外部标识不规范行为并要求给予奖励的问题，既是理论界、执法界和司法界等有关方面共同关注的问题，也是不少基层行政执法人员一直感到困惑的问题。本文试图用以案说法的方式，从职业投诉人批量举报的食品标识系列案中，略举一典型案例，对职业投诉人错误的食品安全观给予纠偏澄清，以抛砖引玉，求教大方。
典型案例
2012年9月4日，职业投诉人向XX市食品监管部门邮寄了《关于对XX牌皮蛋违法的举报信》，举报某商场销售的XX牌松花鸭皮蛋，标签标注执行GB/ T9694-1988《皮蛋》推荐性标准，但未单列条目标注等级，不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.11.4 条，违反了《食品安全法》的有关规定，要求依法查处，依《特别规定》奖励、依法答复等，并向执法机关提供了举报信、购物票据等相关证据材料（均为复印件）。
XX市食品监管部门在收到职业投诉人的举报件后，组织执法人员到被举报人经营场所检查，检查发现被举报人销售的XX牌皮蛋有2种，分别为XX牌特级松花鸭皮蛋8枚和XX牌特级松花鸭皮蛋6枚，在该产品的标签上虽未单列条目标注等级，但产品的名称“XX牌特级松花鸭皮蛋8枚”和“XX牌特级松花鸭皮蛋6枚”已标明了其等级，XX市食品监管部门经对上述举报立案调查后，对被举报人作出了责令改正，不予行政处罚的决定。鉴于上述针对举报食品标识问题的奖励没有明确具体的法律依据，XX市食品监管部门在实施奖励的可操作层面无法可依的情况下，按规定告知举报人，对举报事项“不予奖励”，进而对职业投诉人作出了不予奖励决定。职业投诉人认为，XX市食品监管部门没有履行《行政处罚法》第三十六条、《特别规定》第十九条、《食品安全法》第八十条等规定的法定职责，作出处理决定程序违法、认定事实不清、适用法律错误、滥用职权。在法定期限内向有管辖权的人民法院提起诉讼，请求判令：1．确认XX市食品监管部门作出的上述不予奖励的决定违法；2．撤销XX市食品监管部门对被举报人作出的不予处罚决定并判令XX市食品监管部门限期重新做出答复。XX市食品监管部门在法定期限内亦向法院提交了《答辩状》及相关证据材料。
法院经审理，根据原告（举报人）、被告（食品监管部门）双方提交的相关证据材料认定：“……被告在立案受理原告举报事项后，依法对被举报人进行了调查，查证被举报人销售标签不符合规定的XX牌松花鸭皮蛋的情况属实，之后再次前往被举报人处调查时发现其对违法事项已经自行进行了整改，并因此决定对其不予行政处罚。据此，被告已经依法履行了其行政职权。……针对上述案件的情况，被举报人销售标签不符合规定，但质量合格的XX牌松花皮鸭蛋（经具有合法资质的第三方检测机构检验内在质量和卫生安全指标均合格），情节轻微且已及时纠正、未对公众的身体健康、生命安全造成危害，无危害后果，被告适用《行政处罚法》第二十七条第二款对其作出不予行政处罚的决定，并无不当，本院予以支持。原告要求撤销被告作出的不予行政处罚决定书并限期重新作出答复，理由不成立，本院不予支持。原告因举证不能等原因自愿撤回其第一项诉讼请求，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。”
争议的焦点问题
《特别规定》所指的不符合法定要求的违法行为是否包括所有食品标识不规范的行为？
职业投诉人要求对上述案件举报内容依据《特别规定》第十九条给予其奖励。问题是，上述案件举报涉嫌的违法行为是否属于《特别规定》所指的违法行为？这是能否适用《特别规定》处理上述案件奖励问题的关键所在。《特别规定》第三条规定：“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品。”第十九条规定：“ 任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报。……举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励。”其中“不符合法定要求的”行为，就是《特别规定》规定的“违反本规定的行为”，那么，上述案件涉案的食品标识不规范的行为是否属于《特别规定》规定的“违反本规定的行为”呢？回答是否定的，理由如下：
1．从《特别规定》的立法背景和宗旨来看。
2007年前后，欧美等西方国家大肆渲染“中国制造”的产品质量问题，屡次报出包括牙膏、宠物食品、轮胎等与中国产品有关的事件，对我国产品质量管理和食品等产品安全问题吹毛求疵，频频施压。在国内，一些地方连续出现多个恶性食品安全事件,严重危害公众身体健康和生命安全，引发公众对食品安全严重的信任危机。国内外对我国的产品安全问题反应强烈。为了表明我国加强食品等产品安全监督管理、保障人体健康和生命安全的决心和态度，为产品安全监督管理提供更有针对性、可操作性和更有力的制度保障，2007年7月26日，国务院制定颁布了《特别规定》。《特别规定》正是在这样的背景下出台，其立法宗旨强调的是食品的“安全”，其重点打击的对象是生产产品严重影响公众身体健康和生命安全的生产厂家以及在流通环节销售这些非法产品的经营者，即它针对的是产品质量和安全问题，而不是针对《产品质量法》、《食品标识管理规定》等法律、法规和规章已有明确规定的产品外部标识问题。
2．从《特别规定》中“法定要求”的基本要义来看。
《关于<国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定>若干问题的实施意见》[国质检法〔2007〕454号]（以下简称《特别规定实施意见》）明确指出：所谓法定要求，“是指法律、法规、规章以及强制性标准等安全技术规范规定的涉及人体健康和生命安全的强制性要求，如产品质量法第二十六条有关规定。”而《产品质量法》第二十六条全文作了如下规定：“生产者应当对其生产的产品质量负责。产品质量应当符合下列要求：（一）不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准；（二）具备产品应当具备的使用性能，但是，对产品存在使用性能的瑕疵作出说明的除外；（三）符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。”综观第二十六条全文都是对产品内在质量状况和安全状况的规定，并未规定产品的标识问题，倒是《产品质量法》第二十七条对产品的标识问题作了专门规定，但《产品质量法》第二十七条规定的内容不属于上述《特别规定实施意见》对《特别规定》中“法定要求”所作的有效行政解释列举的范围，即产品标识不属于《特别规定》第三条“法定要求”概念所包含的内容，换言之，产品标识作为依附于产品本体上的一种说明信息符号，其本身不属于产品的内在质量问题和安全问题的范畴。
由此可见，《特别规定》是关于“产品安全”或“产品质量”的特别规定，而不是关于“产品标识”的特别规定。将“产品标识”等同于“产品安全”或“产品质量”并无任何法律依据，即：属于产品标识范畴的问题不能适用《特别规定》处理，只有产品内在质量不合格、不符合强制性标准的“产品安全”或“产品质量”违法行为才能适用《特别规定》的处理，否则就是事实不清、适用法律错误。
3．从《特别规定》与其他有关规定的关系来看。
根据《特别规定》第二条第二款规定，“对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”《特别规定实施意见》第二条“关于特别规定的法律效力”指出，“特别规定的法律效力低于法律，高于一般性行政法规。产品质量法、……标准化法等法律有规定的，适用法律规定；没有规定或者规定不明确的，适用《特别规定》。”也就是说，如果《产品质量法》等法律已有规定的，此时应当适用《产品质量法》等法律规定，而不能适用《特别规定》，只有在法律“没有规定或者规定不明确的”情况下，才适用《特别规定》。要准确适用《特别规定》第三条第二款关于“……生产、销售不符合法定要求产品的……”规定，还要看涉案行为是否属于涉及人体健康和生命安全的强制性要求进行判断，不属于的话，则不能按《特别规定》处理。
如前所述，上述案件争议焦点的实质并非食品质量和安全问题，而是食品标识问题。涉案食品涉嫌未执行产品标签标注的GB/T9694-1988《皮蛋》推荐性标准，根据《标准化法》第七条第一款之规定：“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。”既然涉案行为违反的是推荐性标准，那该行为就不属于涉及人体健康和生命安全的强制性要求的行为，也就没有违反《特别规定》中“法定要求”所指的“强制性标准等安全技术规范规定的涉及人体健康和生命安全的强制性要求……”。
对于食品标识如何规范的原则问题，《产品质量法》第二十七条作了明确规定，对于违反《产品质量法》第二十七条如何处置，《产品质量法》在罚则中用第五十四条作了对应规定：“产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正，……”此外，《食品安全法实施条例》第三十三条规定：“允许因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，在食品生产者采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售”，这也从另一角度说明，纯粹属于因标识不规范的食品在采取补救措施进行改正后，是可以继续销售的，既然是《食品安全法》允许继续销售的食品，也就不可能更不允许存在食品安全问题。
依照《立法法》第七十九条关于“法律的效力高于行政法规”之规定，显而易见，作为最高权力机关制定颁布的《产品质量法》，其等级效力高于作为行政法规的《特别规定》，而上述案件争议的食品标识不规范问题，《产品质量法》有明确规定，《特别规定》却没有规定，根据《特别规定实施意见》指引的法律适用原则，上述案件争议的食品标识不规范问题就直接排除了《特别规定》的适用可能。
由此我们不难得出这样的法律逻辑结论：上述案件的被举报行为，不属于《特别规定》中所规定的“销售不符合法定要求产品的”行为，对产品标识不规范问题，《特别规定》没有明确规定，而《产品质量法》等法律有规定。由于被举报行为没有违反《特别规定》第三条等有关规定，也就不符合《特别规定》第十九条规定的有“违反本规定的行为”的前提条件，进而也就不存在需要依据《特别规定》第十九条对举报人进行奖励的事实基础和法定条件。
总而论之，食品安全问题是一个古老、新颖而又难以一朝解决的问题，食品标识问题是一个纷繁复杂而又难以一案尽述的问题。其中许多道理需要从理论上加以探索，在立法、执法、司法的实践中，不断进行总结和完善。
（作者单位：广东省深圳市市场监督管理局福田分局）
《中国质量技术监督》2014年3月刊
