《指导意见》紧紧围绕《大气污染防治行动计划》中关于“建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气”的要求，从加强组织领导、强化应急准备、做好预警和响应、依法信息公开和加强舆论引导以及严格责任追究等5个方面，对全国的重污染天气应急管理工作进行了规定。
体系建设
比照突发事件进行应急管理
“高度重视重污染天气应急管理工作是基于当前我国异常严峻的大气污染形势提出的。”环境保护部环境应急与事故处理中心的负责人表示，去年一年，我国中东部地区、东北、华北、黄淮、江淮等地以及长三角，在不同时段分别出现长时间、大范围、高浓度重污染天气，严重影响了群众身体健康和正常生活，造成严重社会反响甚至不利的国际影响。
《指导意见》旨在通过强有力的应急措施，缓解大气重污染危害，短期内实现对公众健康的保护。上述负责人介绍说，《大气污染防治行动计划》明确规定，将重污染天气应急响应纳入地方人民政府突发事件应急管理体系，实行政府主要负责人负责制。
“实行政府主要负责人负责制，并不意味着将重污染天气作为突发事件，而只是比照突发事件进行应急管理，纳入人民政府突发事件应急管理体系。”中国环境科学研究院副院长柴发合说，可以利用社会资源，以更有效的方式应对重污染天气。
针对责任落实与追究，《指导意见》提出，各省(区、市)人民政府要组织监察、组织、环保等部门对重污染天气应急管理的相关工作进行监督检查，对辖区地方人民政府、主管部门、企事业单位等未按照有关规定落实各项应急措施的，依法严格追究责任。
据介绍，环境保护部已下发《关于开展大气污染防治专项检查的通知》，制定了京津冀地区重污染天气应对工作的监督检查方案。以应急预案的编制和落实情况为检查重点，派出9个督察组，从2013年10月到2014年3月，对京津冀三省(市)18个城市的重污染天气预防和应急准备等情况开展至少每月1 次的执法检查和督察。
响应过程
快速反应，做好预警和响应
“重污染天气应急响应过程包括空气质量预报，行政主管部门和技术人员进行研究会商，确定预警等级，发布预警信息，采取应急响应措施，解除预警，最后是应急效果评估。”柴发合介绍说。
重污染天气已经出现时，当地人民政府应急工作领导指挥机构人员应迅速到位，调度、指挥应急工作。政府及相关部门要收集、研判相关信息，根据事态发展，针对污染主要原因，增加和强化相关措施;组织对专项实施方案中的各项应急措施的落实情况进行现场监督检查;增加空气质量信息和预警信息发布频次，方便公众了解污染现状和采取应急措施。当地省(区、市)环保部门要做好信息报送工作。
预警信息的内容主要是重污染天气可能出现的时间、地点、范围、预警等级，不利于空气污染物稀释、扩散和清除的空气污染气象条件，主要污染指标以及定性潜势分析等。
按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级。柴发合介绍说，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，向需要采取响应措施的部门和单位，以及社会公众发布。
预警信息一经发布，当地人民政府应按照应急预案迅速启动应急响应。
当发布蓝色预警时，提醒公众做好健康防护，倡导公众自觉采取污染减排措施。柴发合说，当发布黄色及以上等级预警时，按照专项实施方案分级落实强制性减排措施，主要包括工业企业停产、限产、限排，燃煤替代，机动车限行，场地扬尘管控，露天烧烤、秸秆焚烧管制等。当发布红色预警时，统筹安排社会资源，为强化强制性减排措施和采取户外活动停办、中小学幼儿园停课等措施做好准备，尽量减少对正常社会秩序的影响。
能力建设
因地制宜制定应急方案
据悉，应急预案管理工作分三步走：
第一步，地方人民政府应当组织相关部门分析污染大气重污染发生时段、频率、持续时间、污染来源和特征污染物，建立本地区的大气污染源清单。
第二步，政府相关部门要组织专家分析论证，找准关键环节，提出应急响应措施并对其进行细化。既要采取严格的应急响应措施，又要保证基本民生和经济发展。要找准应急响应措施与污染物排放之间的关联，有的放矢，严格落实应急响应措施。
第三步，落实好应急预案。各地在出台应急预案的同时应当充分考虑其实用性和可操作性，要通过制定相关配套措施和开展应急演练等促进应急预案落实。比如，天津市就针对100家重点污染控制工业企业，实行一厂一策，与企业多次交流，制定减排方案;北京针对自身情况，在红色预警期间，采取机动车限行措施，并以实战与模拟推演相结合的方式，组织开展空气重污染红色预警应急演练。
“在各地发布的应急方案中，虽然各具特色，但总体雷同。”北京大学环境科学与工程学院教授张远航说，要提高应急预案的有效性、针对性和科学性，完善发布机制与条件、尺度、区域之间的配合，才能取得实效。
柴发合表示，另一方面，即使监测预警能力较强的地方，由于受技术和其他因素影响，监测预警的准确率也有待提高。
“因此，加快重污染天气监测预警体系建设，建立重污染天气监测预警业务平台，完善相关技术规范和标准尤为重要。”中科院大气物理研究所副研究员李杰说，未来的关键还是要建立重污染天气监测预警会商制度，健全预警信息发布机制，做好重污染天气过程的趋势分析，提高监测预警的准确率。
信息公开
把社会舆论引到健康理性的轨道
重污染天气与公众身体健康密切相关，其应对工作也需要公众广泛参与。做好信息公开工作有助于社会公众客观了解污染情况和应对措施，做好个人防护，合理安排出行，消除恐慌心理。
根据《指导意见》，信息公开主要包括发布空气质量状况、公布重污染天气应急预案、发布预警信息、公开应急措施等;还包括要求企事业单位采取的措施以及公众需要配合采取的措施。
“尤其是预警信息发布后，政府及相关部门要通过电视、广播、网络、短信等可能的途径告知公众采取健康防护措施，提醒公众减少户外活动等，保障公众权益。”柴发合说。
2013年，环境保护部通过公布全国重点区域空气质量月报，对全国74个重点城市(2014年开始增加到161个城市)进行环境空气质量排名，取得了良好的社会反响。对于公众获取正确信息、了解客观事实大有裨益，对各城市做好大气污染防治工作也起到较大的促进作用。
“发挥公众的监督权是十分重要的，政府部门要保证信息发布的权威地位。”柴发合说，当前“人人拿着麦克风”，如果不及时公开权威信息，非正常渠道、捕风捉影的信息就会快速传播。
加强舆论引导主要包括，组织专家对预警信息、采取的应急措施效果以及公众健康防护知识等进行解读等，全方位、大力度、多视角地宣传重污染天气应急工作，引导公众建立合理的心理预期;适时召开新闻发布会，通过主流媒体第一时间向社会发布权威信息，准确、客观、全面报告重污染天气应对工作;通过专家解读、现身说法，把社会舆论引到健康理性的轨道上来，为重污染天气应对工作创造良好舆论氛围。
