环保法修正草案二审环保基本国策拟入法官员不作为可引咎辞职

污企逾期不改或按日罚无上限

逾期不改的排污企业受到的处罚或将按日计算，且罚额无上限。昨天，十二届全国人大常委会第三次会议二次审议环境保护法修正案草案(以下简称“二审稿”)。二审稿对于各级政府及其相关部门负责人对环保不作为等行为加大了处罚力度，或可引咎辞职。

上世纪80年代，国家提出环境保护是基本国策。此次的环保法修正案草案也增加规定：“保护环境是国家的基本国策。”

我国1979年就颁布了环境保护法(试行)，1989年正式实施。然而，不容回避的事实是，环境形势严峻且压力继续加大：四分之一的国土遭遇雾霾笼罩、九成地下水遭污染、1.5亿亩耕地受重金属污染……

王毅委员说：“这是第一次在法律中规定环保国策，意义重大，代表了未来文明发展的方向。”

“更重要的是要把环保化作一种实践行动。”北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲说。

此外，为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，国务院对需要依照法定程序提请全国人大常委会修订相关法律的问题进行了研究，起草了文物保护法等12部法律的修正案草案。

公安部副部长杨焕宁作了关于提请审议批准《上海合作组织成员国组织和举行联合反恐演习的程序协定》和《关于在上海合作组织成员国境内组织和举行联合反恐行动的程序协定》两个议案的说明。

受国务院委托，国家发展和改革委员会主任徐绍史作了关于城镇化建设工作情况的报告。他报告了近年来围绕城镇化所做的主要工作、我国城镇化现状及趋势、促进城镇化健康发展的基本思路等。

□问责企业

企业排污逾期不改按日计罚

草案规定，企事业单位排放污染物超过国家或地方标准，或超过重点污染物排放总量控制指标的，有关人民政府或部门应当作出限期治理的决定，责令其限制生产、排放或停产整治。

企业未限期改正将如何处罚？草案明确实行按日处罚制度：企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。

草案还规定了单位责任人的责任，依法采取有效措施，防治在生产建设或其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质及噪声、震动、电磁波辐射等对环境的污染。

■解读

按日计罚突破百万元最高罚单

宁夏3家大型药企污染环境，10年未解决，环保部门罚单开到“手软”，仍管不住偷排偷放；松花江水污染，对污染者开出最高罚单100万元，然而治理污染却需投资100多亿元。

根据我国现行法律，对污染者罚到顶就是100万元，“违法成本低、守法成本高”是我国环境污染事件频发的一个重要原因。对此，环保法修正案草案增加规定，加大对违法行为处罚力度。

北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲认为，“按日计罚”是很大突破，也是各国通行做法，有利于对环境损害的遏制，也有利于让环保执法硬起来。

全国律协王霁红认为，“按日计罚”是国际上较为成熟的制度，美国环保法中就有按日计罚的规定，不仅是违法行为持续期要按日计罚，违法后治理不到位期间也要按日计罚，罚款没有最高限额。

应对企业和责任人实行“双罚”

有部门也提出，环境领域长期存在“守法成本高、违法成本低”和部分企业“不怕环保监察、不怕行政处罚、不怕损害公共利益”的问题，这与相关法律责任过轻相关。应对违法排污企业从发现排污到终止排污期间，以日为单位累计罚款，增加违法成本。

一些发达国家对违法企业的追究更偏向于对人的处理，而我国对于环保违法的追究往往偏重于企业。实际上，对企业负责人的追究往往比对企业的罚款更加有效果，应该实行“双罚制”，环保部门不仅要对企业罚款，还要对企业负责人罚款，将责任落实到个人。

□问责官员

官员八行为可引咎辞职

目前我国在环保方面的法律有30多部，行政法规有90多部。但在这么多的环保法规重重监管下，我国环境问题仍日益严重。“实践中的突出问题是，有的地方政府没有对辖区的环境质量负责，甚至是不作为，纵容污染。”汪劲直言不讳。

相比较于此前对环保部门官员原则性的罚则，草案二审稿明确对各级政府及政府有关部门工作人员在执行职务过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为进行规定，并加大处罚力度。各级政府及其有关部门如有8种违规行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接人员给予记过、记大过或降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分；其主要负责人引咎辞职。

官员违规行为

1.不符合行政许可条件给予行政许可的。

2.对环境违法行为进行包庇的。

3.依法应当作出限期治理或者责令停业、关闭的决定而未作出的。

4.接到公民、法人或者其他组织举报违反本法规定超标排放污染物、造成环境事件、不正常运行防治污染设施以及不落实生态保护措施造成生态破坏行为，未及时查处的。

5.伪造或者指使伪造监测数据的。

6.应当公开环境信息而不公开的。

7.将征收的排污费或者环境保护专项资金截留、挤占或者挪作他用的。

8.法律、法规规定的其他行为。

■解读

关键在落实官员环保问责制

原全国人大环资委主任委员汪光焘曾表示，近年来，涉及环境资源保护的行政人员违法案件呈上升趋势。现行环保法关于政府责任仅有一条原则性的规定。

在草案征求意见时，多数意见认为，实践中环境重大事件的频发，突出了政府环境责任的重要性。长期以来多部门治理，人为分割，无人对环境质量真正负责，如社会生活噪声污染由公安部门负责管理，建筑扬尘污染由建设部门负责，但这两个方面都没有管好。

也有观点认为，实践中，落实地方政府对环境质量负总责的要求，关键是落实官员环保问责制，明确政府主要领导是环保第一负责人、分管领导是直接负责人，进行环境绩效考核，将环境绩效与政府官员的升迁挂钩，实行环保一票否决制。这样地方政府干扰环境执法的问题也能够迎刃而解，有利于解决地方保护主义问题。

□社会热点

借暗管渗坑渗井排污可追刑责

有媒体披露一些地方企业非法向地下排污，成为民众关注焦点。

针对这一问题，草案二审稿规定，严禁通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或以其他逃避监管的方式排放污染物。

一旦企事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者其他逃避监管的方式排放污染物，构成犯罪的，依照草案二审稿将被依法追究刑事责任。尚不构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照治安管理处罚法予以处罚。

养殖场处理畜禽尸体禁污环境

今年3月，上海黄浦江松江段水域出现大量漂浮死猪的情况，一度引发社会对畜禽尸体处理的关注。草案对畜禽尸体等处理作出明确规定，指出畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业应“采取有效措施，对畜禽粪便、尸体、污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。”

草案同时规定：“施用农业、肥料等农业投入品及进行灌溉，应当采取有效措施，防止重金属及其他有毒有害物质污染环境。”