转变立法思路　丰富监管方式　

——对完善产品质量法的一些思考　

　　■文/倪大伟 

　　《产品质量法》自1993年实施、并于2000年进行修订以来，在加强产品质量监督管理、规范市场行为、保护消费者权益方面起到了重大作用。但随着市场经济的发展、日趋激烈的国际竞争、新形式的产品质量民事法律关系的出现、产品质量行政监督的新困境等，客观上要求对《产品质量法》进行与时俱进地修订，以期更好地发挥保障社会主义市场经济、保护消费者权益的作用。 

　　转变立法宗旨的侧重点 

　　（一）由提高产品质量水平向维护产品质量安全的立法宗旨的转变 

　　立法宗旨是立法指导思想的重要表现，也是立法者价值取向的直接体现。《产品质量法》第一条在立法宗旨中明确规定了要通过加强对产品质量的监督，来达到提高产品质量水平的目的，并且反映在后续条款中，如规定企业奖励制度、推行企业质量体系和产品质量认证制度、从产品标识、使用性能到各级标准的全面规定等，无不体现了政府部门力图行使全方位监管的良苦用心。然而市场经济之路强调市场的支配作用和企业的主体性作用，并不鼓励政府部门保姆式的、对企业经营实施过多的干预。在市场经济条件下，对产品质量的监督管理可以有两个层次，一个是国家层面对产品质量的监督管理；另一个是企业自身对产品质量的监督管理。基于自身利益的需要，企业自身对产品质量进行微观管理，侧重点在于产品的使用性；而国家基于公共利益的需要对全社会产品质量进行宏观管理，侧重点理应在于产品的安全性。另外，产品质量安全构成了产品质量水平的基础，在工业生产能力水平总体仍比较薄弱的情况下，在产品质量屡屡出现安全问题、影响消费者切身利益的情况下，政府部门应当将有限的监管力量放到保障产品质量安全底线，而不是大包大揽上。在小政府、大市场的发展趋势下，在推进政府职能转变、强调建设服务型政府的大环境下，建议《产品质量法》在立法宗旨中将提高产品质量水平改为维护产品质量安全。 

　　（二）明确企业主体责任 

　　与市场经济条件下强调发挥企业主体作用相对应，《产品质量法》也应当明确企业是产品质量的第一责任人。《上海市产品质量条例》第三条明确规定，生产者、销售者是产品质量的责任主体，应当依法从事产品生产、销售活动，诚信经营，对社会和公众负责，接受行政监督和社会监督。说到底，维护产品质量安全、提高产品质量水平，根本在于企业自身。即使政府监管面面俱到，如果企业主体责任意识不强、法律意识淡薄、社会责任缺失、质量安全保障体系不完善，产品质量仍然得不到保障。建议《产品质量法》在规定了生产者、销售者一般义务的基础上，再进一步明确企业的产品质量主体责任。其次，对于产品责任的义务主体，除了生产者和销售者外，还可以包括经营活动中产品的使用者，如宾馆在提供服务过程中使用缺陷产品致顾客损害，受害人可以将宾馆视为产品责任的义务主体请求赔偿。对于产品的设计者、仓储者、运输者等将产品投入到流通领域的相关者，因其过错导致产品存在缺陷的，也应当认定为连带责任的承担主体。 

　　扩大调整范围 

　　（一）扩大“产品”定义的外延 

　　《产品质量法》第二条规定：本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品，建设工程不适用本法的规定。以上关于产品的定义使得实践中如电、天燃气、油品、煤炭等采掘提炼产品、血液及其制品、计算机软件等电子产品等是否属于《产品质量法》意义上的产品存在较大争议，笔者认为有必要将加工、制作的范畴做广义的理解，采掘、提炼、采集、制作等均应属于此范畴，这样可将以上列举的特殊产品纳入《产品质量法》的范围。另外对于“用于销售”一词，不应简单地理解为通过销售而交付的物品才算产品，只要产品是为了进入流通领域而加工、制作，都应认为属于《产品质量法》意义上的产品范畴，建议将“销售”改为“流通”，这样可以使赠品、试用品等形式的产品也纳入到监管范围内。 

　　（二）增设缺陷产品召回制度 

　　缺陷产品召回制度是指产品的生产者、销售者在得知其生产或销售的产品存在可能给消费者带来危险的缺陷时，按照法定程序，向政府有关部门报告、及时通知消费者，设法从市场和消费者手中收回缺陷产品，并采取免费修理、更换或退货措施的活动。缺陷产品召回制度是企业社会责任最直接、最切实的体现。其目的和作用仅是解决生产企业和消费者因产品不安全缺陷而造成的伤害和纠纷，更是一种预防和避免危险、伤害继续发生和进一步扩大的公众保护性措施。在积累立法经验和工作实践的基础上，建议将缺陷产品的召回制度从行政法规、规章层次提升到法律层次，在《产品质量法》中对缺陷产品的召回制度作出明确、具体的规定。缺陷产品召回制度的具体内容主要包括：确立缺陷产品召回的前提条件和范围、明确缺陷产品召回的方式与方法、严格缺陷产品召回的程序、加大政府在缺陷产品召回中的权力和对违法者的处罚力度。 

　　（三）扩大行政强制措施适用范围 

　　《行政强制法》实施以后，没有上位法依据的行政强制措施规定不再有效。对质监部门而言，影响较大的就是《强制性产品认证管理规定》第三十八条规定的行政强制措施不再适用，而这一类案件在基层执法部门中比较常见，行政强制措施的缺失给执法取证带来较大困难。由于认证认可条例并未明确规定行政强制措施，而《产品质量法》目前的条文体系中也未能涵盖3c认证监管的内容，笔者认为，《产品质量法》第十四条第二款规定，国家推行产品质量认证制度，企业可以自愿参与，而强制性产品认证制度已实施多年，在维护产品质量安全方面起到了较大的作用，建议《产品质量法》在推行产品质量自愿认证基础上，进一步规定强制认证制度，使得第十八条行政强制措施的规定可以涵盖3C执法行为。 

　　理顺产品质量监管体制 

　　依照《产品质量法》和其他特别法，如：《食品安全法》、《药品管理法》等的规定，我国对产品质量实行的是分段管理与分类别管理相结合的混合监管模式，质监部门作为专业的产品质量监管部门主要负责生产领域的产品质量监管，工商行政管理部门负责流通领域的产品质量监管，而食品药品监督管理部门、建筑行业主管部门、烟草和酒类主管部门各负责其行业内的产品质量监管。这种监管体制容易造成监督部门职能交叉，权责模糊，无法保证监管目标的统一性、监管行为的一致性，最终影响监管的有效性。 

　　笔者认为，结合大部制改革和政府精简职能的趋势，有必要通过《产品质量法》进一步理顺产品质量管理体制，明确监管部门职责权限：首先，保留在国务院和县级以上地方人民政府设置产品质量监督管理部门的规定。对一般产品不再实施分段管理，国务院和县级以上人民政府的产品质量监督部门作为法定的专门监督机构依法享有最高的监督管理权，这种监督管理权是权威的、统一的。国务院产品质量监督机构是代表国家最高行政机关对全国的产品质量进行监督管理工作，县级以上地方人民政府产品质量监督机构负责本行政区域内的产品质量监督工作。工商行政主管部门不再负责流通领域产品质量监管，但涉及公平交易的内容仍由其监管。其次，针对食品、药品、建筑产品等特殊产品设置专门的监督机构，其监管的对象仅是特殊产品，而这种监管也应是全过程的。 

　　（作者单位：上海市闸北区质量技术监督局） 

　　《中国质量技术监督》2014年1月刊